2014年《半月谈》第23期：不得借流转之名侵夺农民土地
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最近，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，明确提出农村土地所有权、承包权和经营权“三权分置”，推动农业适度规模经营，加快农业现代化进程。《意见》的政策性导向和规定非常明确，对农村土地流转工作具有很强的指导意义。
事实上，党的十八届三中全会已明确提出，要鼓励承包经营权在公开市场上流转，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。随着城镇化进程加快，加之惠农政策驱动，近年来我国农村土地流转速度明显加快。到2013年底，全国流转的承包地已达到3.4亿亩，占家庭承包总面积的26%;到今年6月底，已占到28%以上。
应当说，我国农村土地流转总体上平稳健康。但一些地区也出现了不少侵农、夺农现象。如“以租代征”搞商业开发、土地流转乱摊派指标、农民利益诉求“被代表”、工商企业长时间大面积低价租赁农户承包地等。《意见》的出台恰逢其时，现实针对性很强。总体来看，当前推动农村土地流转和农业规模经营，必须注意和严守“四个边界”。
一是政府权力的边界。
近年来，“以租代征”之类的招商引资闹剧在一些地区时有发生，其中多有乡镇甚至县(市)政府干预的影子，严重侵害农民利益。一位基层干部形象地比喻：过去乡村干部收取税费，还只是向农民“要鸡蛋”;现在一些地方强行流转土地或征地，是要把农民家下蛋的“老母鸡”抱走!
如何避免这类现象发生?《意见》接连规定了四个“严禁”：严禁借土地流转之名违规搞非农建设。严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等。严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。
中央为土地流转划出的“禁区”，基层政府应严格遵守。土地流转必须尊重农民意愿，严禁违法违规搞土地流转的“大跃进”，对以行政命令方式定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入政绩考核的，必须坚决纠正。
二是规模经营的边界。
发展适度规模经营，是农业现代化的必然趋势，既要积极鼓励，但也不能拔苗助长，更不宜人为“垒大户”。近年来，一些地方大搞“超级农场”“巨无霸种植园”，不仅过度挤压普通农户发展空间，还因为投入不足、技术跟不上，或市场容量有限，要么经营效率低下，要么被迫撂荒。
《意见》首次明确适度规模经营的“尺度”：“现阶段，对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，应当给予重点扶持。”这个标准，大体是百亩家庭农场的经营规模和收入水平。这主要考虑我国农业是以家庭承包经营为基础，农户平均承包土地面积不足8亩，发展规模经营不能偏离“家庭农场”这个基本国情。
三是资本下乡的边界。
我国农村和农业发展长期滞后，主要是因为缺资金、缺人才、缺技术、缺管理。为发展现代农业，工商资本进入农业是必要的。但应该明确，“资本下乡”是为了带动现代农业发展，带动农民致富，决不能挤占和侵害农民利益。国家政策是鼓励发展良种繁育、高标准设施农业、规模化养殖和开发农村“四荒”资源等适合企业化经营的现代农业。
另一方面，“资本下乡”要守规矩。其一，建立严格的准入制度，对工商企业长时间、大面积租赁承包耕地要有明确的上限控制，按面积实行分级备案;其二，建立风险的动态监管机制，查验土地利用、合同履行等情况;其三，建立风险保障金制度，防止损害农民土地权益。
四是农民权益的边界。
这是最根本的边界，守住上述三个边界的重要目的，也是为了守住这个边界。从30多年农村改革发展历程来看，每调整一次承包地，不同程度都会出现侵害农户权益的现象。因此，此次推进土地流转，必须坚守一条红线，即尊重农民在土地流转中的主体地位。土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择等，决策权都在农户，流转收益应归承包农户所有;村级组织只能在农户书面委托的前提下才能组织统一流转。
事实上，国家关于农地所有权、承包权和经营权“三权分置”的制度设计，已给农民留下后路，即不管农户承包地的经营权如何流转，到期后承包权仍是农户的。现在当务之急是加快土地承包经营权确权登记颁证工作，把土地承包关系用法律的形式固定下来，真正让农户吃上“定心丸”。唯有如此，新一轮农村改革才具有坚实的基础，农业现代化进程才能稳步推进。
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